Institutions : Le Parlement européen, une démocratie inachevée

19 mars 2012
The Economist Londres

La Démocratie et le Parlement européen, à Strasbourg.
La Démocratie et le Parlement européen, à Strasbourg.

Dans une UE que tout le monde souhaite plus démocratique, les députés européens ne remplissent pas encore leur rôle de représentants du peuple. La faute aux système communautaire qui les prive de souveraineté, mais aussi à leur manière de travailler inadaptée.

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Le cirque itinérant se rassemble à la gare du Midi, à Bruxelles. De là, un long train spécialement affrété amène les députés européens, leurs collaborateurs et les autres (notamment les journalistes) à leur deuxième lieu de résidence, Strasbourg.

Pour avoir changé de mains, entre la France et l’Allemagne, cinq fois en un siècle, la ville est censée symboliser la réconciliation de l’après-guerre. Mais ces derniers temps, la caravane mensuelle est devenue on ne peut plus emblématique de la propension de l’Union européenne au gaspillage.

Dans leurs voitures avec chauffeur, les députés se rendent rapidement du rutilant complexe du Parlement européen à leurs hôtels et dans les restaurants, lesquels gonflent sans vergogne leurs prix pour l’occasion.

Plus son pouvoir augmente, plus les citoyens s'en désintéressent

La plupart des membres du Parlement détestent toute cette perte de temps. Mais ils n’y peuvent pas grand-chose à cause d’un système à deux sièges (sans compter les fonctions annexes au Luxembourg) inscrit dans les traités, qui ne peut être changé qu’à l’unanimité.

Leurs tentatives de supprimer l’une des 12 sessions à Strasbourg cette année a provoqué l’ire de Paris, qui a déposé plainte. En d’autres termes, le Parlement européen est impuissant.

C’est ainsi que les réjouissances à Strasbourg sont doublement scandaleuses. En premier lieu, les coûts supplémentaires engendrés par les sessions tenues à Strasbourg, évalués à quelque 180 millions d’euros par an, sont choquants en période de rigueur extrême.

En second lieu, le Parlement n’est pas d’un grand secours quand il s’agit de résoudre les problèmes. D’où ce paradoxe : plus son pouvoir augmente, moins les citoyens sont nombreux à se rendre aux urnes pour élire ses membres.

La plupart des sujets qui comptent aux yeux des électeurs, comme la santé, l’éducation et la sécurité, sont du ressort des parlements nationaux. Les accords européens traitent principalement d’obscures questions réglementaires.

Mais cela n’explique qu’en partie le peu de cas fait par les électeurs au choix de leurs députés. C’est la Commission européenne, c’est-à-dire les fonctionnaires de l’Union européenne dirigés par un collège nommé par les Etats membres, qui propose les lois.

Ces textes doivent ensuite être approuvés par le Conseil des ministres (où les gouvernements se mettent d’accord en coulisses) et par le Parlement européen (où les alliances fluctuent au gré des dossiers). Les différences ne seront aplanies qu’après maintes tractations entre les trois entités. Le système permet d’assurer un grand équilibre des pouvoirs. Mais les électeurs ne peuvent pas se débarrasser des incapables.

Ce problème chronique de légitimité démocratique devient aiguë avec la crise de l’euro. Bruxelles a acquis de nouveaux pouvoirs pour surveiller les budgets nationaux et autres possibles “déséquilibres”. Les pays sauvés de la faillite — Irlande, Portugal et, surtout, Grèce — se sont vus imposer des mesures d’austérité et des réformes.

Le Parlement : un ado agressif

Mais la “gouvernance économique” se fait également sentir ailleurs. En Italie, le technocrate Mario Monti a remplacé Silvio Berlusconi à la tête du gouvernement. En Belgique, quelques jours seulement après son entrée en fonctions le nouveau Premier ministre s’est vu prier de procéder à des coupes budgétaires sous peine de sanctions. La Hongrie, elle, a appris qu’elle perdrait 495 millions d’aides l’année prochaine si elle ne réduisait pas son déficit budgétaire.

“Les gouvernements viennent seulement de se rendre compte à quel point ils ont renoncé à leurs pouvoirs au profit de l’Union”, note un eurocrate. Mais à qui conférer ces pouvoirs ? Le Parlement européen est un organe imparfait dans un système imparfait. Peut-il compenser la perte de souveraineté nationale ?

C'est ce que pensent certains. M. Monti s'est rendu à Strasbourg le mois dernier pour féliciter le Parlement d'avoir soumis à une étroite surveillance la Commission (dont il faisait jadis partie). Dans un article rédigé avec la députée européenne française Sylvie Goulard, il a fait porter la plus grande responsabilité de la crise sur les démocraties nationales. Angela Merkel, la chancelière allemande, parle d'une future "union politique" dotée d'un Parlement fort et d'un président de la Commission élu au suffrage direct.

D'autres considèrent que le Parlement n’apporte pas de solution mais constitue une partie du problème. Jack Straw, ancien ministre des Affaires étrangères britannique, a récemment plaidé pour son abolition. Le "déficit démocratique" serait selon lui mieux comblé par une assemblée de députés nationaux que par un organe élu au suffrage direct.

La Cour constitutionnelle allemande a jugé en 2009 que le Parlement européen n’avait pas une crédibilité suffisante pour que le Bundestag lui cède le contrôle du budget, entre autres. Les députés européens peuvent donc influer sur la façon dont les fonds européens sont dépensés, et non pas sur celle dont ils sont récoltés.

Le Conseil des Ministres considère le Parlement comme un adolescent agressif : ses membres pensent savoir ce qui est bon pour l'Europe mieux que les ministres ; ils parlent beaucoup, ils se comparent au Congrès américain sans en avoir les moyens ; ils exigent constamment davantage de pouvoir et d'argent et ils veulent toujours plus d'Europe, quoi que les électeurs puissent en penser.

Les membres de la Commission expriment également leur exaspération (en privé) : même si le Parlement européen est souvent leur allié, il a le pouvoir de dissoudre la Commission mais n’assume pas les conséquences de ses actes.

Il n'y a pas de solution claire au problème de la démocratie dans ce système qui est en partie intergouvernemental et en partie fédéral. On peut difficilement avancer que Bruxelles a besoin d'une démocratie moins directe à l'heure où elle acquiert davantage de pouvoir.

La légitimité requiert des réformes nationales et européennes

Les affaires européennes sont désormais trop complexes pour être gérées par des temps partiels. Regardez le Conseil de l'Europe, le voisin du Parlement européen à Strasbourg, un organisme plus ancien qui est distinct de l'UE : il possède une assemblée de députés nationaux qui se réunit deux fois par an, mais ses travaux sont tellement obscurs que les conservateurs britanniques peuvent y être alliés du parti Russie unie de Vladimir Poutine.

La légitimité requiert des réformes au niveau national comme européen. Les effectifs du Parlement, 754 personnes, doivent être revus à la baisse de même que ses énormes coûts. Ses travaux donnent lieu à des accords confortables entre les coalitions de grands partis européens. Ceci dit, les Etats demeureront au centre de l'UE quelle que soit l'ampleur de l'intégration. Ce sont eux qui confèrent à l'UE ses pouvoirs et ses fonds. Ce sont les gouvernements qui font appliquer les lois européennes.

Et surtout, la vie politique est essentiellement nationale. Il faut donc que les parlements nationaux soient plus impliqués dans les travaux de l'UE, qu'ils puissent pour commencer examiner plus attentivement ses politiques.

Le système danois est un bon exemple : le Folketing (parlement) autorise les ministres à négocier des mandats avant qu'ils n'aillent à Bruxelles. Malgré tous ses défauts, le Parlement européen est encore là pour longtemps. Les passagers pour Strasbourg, en voiture !

Traduction : Ngoc-Dung Phan et Isabelle Boudon

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