Economie Social

Crise : Pas de front commun contre le chômage

15 janvier 2013
Alternatives économiques Paris

Une agence pour l’emploi dans le quartier de Kreuzberg, à Berlin en avril 2012.

Une agence pour l’emploi dans le quartier de Kreuzberg, à Berlin en avril 2012.

Les derniers chiffres sont implacables : le chômage atteint des niveaux record dans la zone euro avec 11,8% de la population active sans emploi. Mais jusqu’à présent, les Etats membres restent incapables d’harmoniser leurs politiques sociales pour tenter de sortir de la crise.

Quatre ans après le début de la crise, l’Europe est toujours confrontée à un marché du travail déprimé. Il manque encore 2,7 millions d’emplois dans la zone euro pour revenir au niveau de 2008 et 2,8 millions au niveau de l’Union européenne. Dans l’ensemble de l’Union, le nombre de chômeurs a augmenté de 8 millions en quatre ans et le taux de chômage est passé de 7,1% à 11,8 %.

Tous les pays n’ont pas été touchés de la même manière. La chute de l’emploi a été vertigineuse dans les pays lourdement frappés par la crise financière ou pris au piège d’un endettement public excessif : l’Irlande et l’Espagne ont perdu un emploi sur six depuis 2008, la Grèce un sur sept et le Portugal un sur dix. Hors zone euro, les pays baltes et la Bulgarie ont également payé un lourd tribut. En revanche, la Pologne, la Belgique, l’Allemagne, l’Autriche et la Suède s’en sortent nettement mieux et sont parvenues à dépasser légèrement leur niveau de 2008. Entre les deux, la France est légèrement au-dessus de son niveau d’avant la crise, selon les données d’Eurostat.

Comment expliquer de telles divergences ? C’est la politique de l’emploi mise en œuvre qui a fait la différence, et pas seulement l’intensité de la récession en 2009. Loin d’harmoniser leurs réponses face à la crise, les Etats européens ont en effet choisi des stratégies différentes. Avec plus ou moins de succès.

Variable d’ajustement

Dans certains pays, l’ajustement de l’emploi au choc d’activité a été total. Face à la baisse de leurs carnets de commandes, les entreprises ont rapidement taillé dans leurs effectifs pour préserver leurs marges. C’est ce qui s’est passé au Royaume-Uni, où le marché du travail est très flexible. En Espagne et au Danemark, l’emploi a chuté plus fortement que la demande adressée aux entreprises, ce qui s’est traduit par des gains de productivité importants et une forte augmentation du chômage. Ce sont souvent les salariés en emploi temporaire (CDD ou intérim) qui ont servi de variable d’ajustement : leur contrat n’a pas été reconduit. Ce sont donc les pays qui ont le plus flexibilisé leur marché du travail qui ont vu leur taux de chômage s’envoler le plus rapidement.

Dans d’autres pays, en revanche, l’ajustement de l’emploi n’a été que partiel. Face à la baisse de la demande, les entreprises ont préféré diminuer le nombre d’heures travaillées ou la rémunération de leurs salariés, plutôt que de les licencier. C’est en Allemagne, en Belgique et en Italie que cette stratégie a été la plus utilisée, grâce à un recours intensif au chômage partiel. C’est aussi le cas, dans une moindre mesure, en France. Face à une baisse d’activité, les efforts sont ainsi partagés entre tous les salariés d’une même entreprise, au lieu d’être supportés essentiellement par ceux qui se font licencier.

D’autres types de politiques ont été mis en œuvre. En Autriche, par exemple, le choix a été fait de subventionner jusqu’au début 2011 les emplois peu ou pas qualifiés. Ce sont en effet les salariés à faible qualification qui sont en général les premiers sacrifiés. La Hongrie, la Slovaquie, le Royaume-Uni, la Finlande, la Suède, la France et l’Espagne ont également soutenu la demande de travail, afin de favoriser l’embauche de jeunes, de seniors ou encore de travailleurs faiblement qualifiés, mais de manière plus timide et avec des résultats plus mitigés.

Casse-tête européen

En revanche, le recours aux emplois aidés, financés en grande partie par la puissance publique, a été limité. Leur nombre a même diminué de 15 % entre 2007 et 2009 dans l’Union européenne. Finalement, c’est la formation professionnelle qui a été l’outil le plus largement mobilisé. Mais, hormis ce relatif consensus autour de la formation, la crise n’a pas été l’occasion de rapprocher les politiques sociales en Europe. Certains Etats restent adeptes du laisser-faire, tandis que d’autres interviennent massivement. En 2010, les dépenses de politiques d’emploi variaient en effet de 0,7 % du produit intérieur brut (PIB) au Royaume-Uni à 3,9 % en Espagne, en passant par 2,3 % en Allemagne, 2,5 % en France, 3,4 % au Danemark ou encore 3,8 % en Belgique.

Dans un tel contexte, l’idée défendue par la France et étudiée par la Commission d’instaurer un système d’assurance chômage à l’échelle européenne a tout du casse-tête. Car en matière d’indemnisation du chômage, c’est également la cacophonie. D’un pays à l’autre, les règles sont différentes et les systèmes plus ou moins généreux.

Même si un régime européen d’assurance chômage n’irait pas jusqu’à se substituer aux systèmes nationaux, mais prendrait plutôt la forme d’une prestation de base complétée par chaque pays, l’harmonisation qu’il nécessiterait sur le plan de la couverture et des conditions d’éligibilité ne serait pas une sinécure. D’autant plus que, confrontés à de fortes contraintes budgétaires, la plupart des Etats ont récemment réformé leur système d’assurance chômage dans un sens peu avantageux pour les chômeurs.

Vers un moins-disant social

Le Danemark a ainsi réduit la durée d’indemnisation du chômage de quatre à trois ans en 2010. La France a fait de même en 2002, la réduisant de trois à deux ans. En Espagne, le montant de l’allocation a été réduit de 10 % à partir du septième mois. Au Portugal, le plafond de l’indemnisation a été baissé, son montant est désormais dégressif et la durée de versement a été réduite. Seule la Belgique, à contre-courant, a rehaussé le montant de l’allocation et facilité l’accès des jeunes à l’assurance chômage.

C’est donc plutôt vers un moins-disant social que s’orientent les pays européens. Pourtant, les systèmes d’indemnisation du chômage ont un intérêt économique et pas seulement social. Sans cet amortisseur, la crise aurait fait davantage de dégâts. Même l’OCDE a fini par le reconnaître. Détricoter ce filet de sécurité alors que l’Europe n’est pas encore sortie d’affaire, c’est prendre le risque de s’embourber un peu plus dans le marasme économique.

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