Dreptul la azil: Viitorul Europei trece prin sistemul Dublin

Imigranţi pe ruta balcanică - Gémes Sándor/SzomSzed/Wikimedia
Imigranţi pe ruta balcanică - Gémes Sándor/SzomSzed/Wikimedia

“Criza Europei actuale nu este ‘criza Schengen’, ci este ‘criza Dublin’. Interviu cu Gianfranco Schiavone, preşedintele ICS.

Gianfranco Schiavone, preşedintele Consorţiului Italian pentru Solidaritate (ICS) şi vicepreşedintele Asociaţiei pentru Studii Juridice pe tema Imigraţiei, a revenit recent la Skopje, unde a participat la un eveniment organizat în cadrul programului Migralona, promovat de Iniţiativa Centrală Europeană (European Central Initiative) în colaborare cu Asociaţia Municipiilor din sud-estul Europei (NALAS). Migralona constă într-o serie de conferinţe organizate în şase ţări din Balcanii de Vest candidate la integrarea în Uniunea Europeană pentru a le propune autorităţilor locale să adopte metodele şi obiectivele proiectului Sprar – Sistemul pentru solicitanţi de azil şi refugiaţi. L-am intervievat la Bologna, la finalul unei reuniuni a consiliului de coordonare al EuropAsilo, reţeaua naţională pentru dreptul la azil.

OBC Transeuropa: Cum s-a desfăşurat evenimentul Migralona?

Gianfranco Schiavone: Mărturisesc că la început eram puţin sceptic, deoarece în cursul primelor întâlniri exista o percepţie palpabilă în rândul interlocutorilor privind lipsa de cunoaştere a temei. Ulterior, lucrurile s-au schimbat şi s-a văzut un interes din ce în ce mai mare. În mod categoric, există în continuare multe eforturi care trebuie făcute: multe dintre ţările din Balcanii de Vest cred că nu sunt vizate foarte mult de imigraţie ori continuă să se considere ţări doar de tranzit, în care nu vrea nimeni să rămână. Observă cu greu că realitatea se schimbă şi că, prin viteze şi modalităţi diferite în funcţie de ţară, un anumit număr de refugiaţi, la început foarte puţini, vor începe să aleagă state din Balcanii de Vest nu doar pentru tranzit, ci şi pentru a se stabili acolo.

De asemenea, am avut posibilitatea de a observa concret cât de dificil este să se înţeleagă că este necesar să fie creat un sistem de găzduire a refugiaţilor care să fie cât mai mult posibil diferit de cel al taberelor de refugiaţi care produc – cum s-a întâmplat în Italia mulţi ani şi încă se întâmplă – fenomene grave precum disconfortul social, formarea de ghetouri, risipirea resurselor publice, concentrarea puterilor (şi banilor) sub controlul unui număr mic de entităţi de gestionare, infiltrarea grupurilor de infracţionalitate organizată.

Cu toate acestea, în pofida dificultăţilor, mi se pare că s-a ajuns la conştientizarea cu maturitate a unei situaţii evidenţiate şi în concluziile proiectului pentru care am fost la Skopje. Reprezentanţii instituţiilor din diverse ţări din Balcanii de Vest au recunoscut necesitatea de a lansa noi proiecte experimentale – chiar dacă în faze iniţiale, de dimensiuni limitate – pentru primirea şi protejarea solicitanţilor de azil şi refugiaţilor prin implicarea comunităţilor locale, urmând – cu adaptările necesare – o abordare pe care în Italia am numi-o “găzduire sistematică”, pentru a le permite solicitanţilor de azil să trăiască în zone rezidenţiale şi sociale normale şi în condiţiile de libertate de circulaţie încă de la venire.

Care este, în schimb, situaţia actuală a Sistemului european comun de azil?

Sistemul european comun de azil este un proces politico-normativ în vigoare de mult timp în Uniunea Europeană al cărui obiectiv este cel de a se ajunge la armonizarea graduală a reglementărilor naţionale în materie de calificări, proceduri de primire şi la un sistem unic de azil în toate ţările.

În mod evident, nu este posibil – şi poate chiar nu este oportun – să se ajungă la o uniformizare absolută, dat fiind că fiecare stat european are propria istorie, propriile tradiţii, sisteme juridice şi sensibilităţi foarte diverse faţă de migraţia forţată; istoria nu se şterge şi nu se uniformizează în câţiva ani. Cu toate acestea, dacă Europa, după cum prevede Tratatul de la Lisabona, îşi propune obiectivul construirii unui spaţiu al libertăţii, securităţii şi justiţiei, diferenţele în materie de politici normative în domeniul dreptului la azil trebuie să se reducă drastic. Experienţele ultimului deceniu arată că acest drum este încă lung.

Chiar şi astăzi există diferenţe atât de semnificative încât, spre exemplu, aceeaşi cerere pentru primirea de protecţie internaţională poate fi cu certitudine admisă într-un stat al Uniunii Europene şi aproape sigur poate fi respinsă în altul, evidenţiind clar că armonizarea substanţială este departe de a fi atinsă. Situaţia demonstrează că nu s-a produs o armonizare de fond.

Diferenţele profunde privind criteriile şi procedurile pentru recunoaşterea ori nu a dreptului la una dintre cele două forme de protecţie internaţională, combinate cu diferenţele încă mari în organizarea sistemelor de primire şi integrare socială a refugiaţilor reprezintă în mod clar motorul principal al aşa-numitelor “mişcări secundare” în interiorul Europei: oamenii merg acolo unde există o probabilitate mai mare să vadă că le este admisă cererea, unde există mai multă asistenţă şi mai multe oportunităţi de integrare socială.

Spre exemplu? Germania, Suedia...?

Depinde de tipologia solicitantului de azil, de naţionalitate. Şi Italia este afectată acum de fluxuri de solicitanţi de azil care merg acolo pentru ca solicitările să le fie examinate mai favorabil. Este cazul afganilor, pakistanezilor, irakienilor... Chiar dacă Italia nu oferă alte tipuri de servicii şi are standarde scăzute în materie de azil, cererile acestor cetăţeni sunt primite mai favorabil. Aceste persoane ar putea depune cererile în alte ţări în care ajung, dar aleg să facă acest lucru în Italia. Nu spun că aici este mai bine ori mai rău decât în alte locuri, dar măcar există un tratament mai critic pentru alte naţionalităţi.

Factorul orientărilor naţionale, care sunt, evident, şi orientări politice, ale tradiţiilor, ale normelor interne sau totalitatea datelor juridice şi nu numai, contează foarte mult asupra unei diferenţieri care, în mod riguros, ar fi împiedicată de directivele europene sau nu s-ar justifica în această măsură. Şi vorbim despre diferenţe privind admiterea cererilor de azil cuprinse între 10% şi 90%, situaţie care ar arăta că directivele în domeniu nu ar exista. Directivele oferă criterii, dar acestea sunt aplicate cu mari diferenţe în normele interne.

Iar ulterior tribunalele locale fac diferenţa?

Înaintea tribunalelor, autorităţile administrative care primesc cererea de azil sunt cele care fac diferenţa. Tribunalul este sesizat doar dacă cererea se respinge.

Continuă să fie diferenţe puternice şi la nivelul “procedurilor”, mai precis în modul în care sunt examinate cererile: dacă, spre exemplu, se foloseşte sau nu criteriul cererii  “evident nefondate”, procedura “accelerată”, procedura “prioritară” sau aplicarea conceptului “ţării terţe” de origine, a conceptului “zonei sigure” în interiorul ţării de origine.

Se observă că avem o varietate de norme juridice care generează modalităţi foarte diferite de examinare a cererilor de azil, efectul fiind că ratele de admitere diferă foarte mult.

Există ţări care sunt foarte drastice în acceptarea cererilor de azil...

În Letonia, cererile pentru acordarea azilului sunt practic inexistente, iar aceasta este consecinţa unui mecanism deviant aflat la bază: există multe state care au un număr foarte mic de solicitări de azil şi care implementează măsuri pentru a nu fi destinaţii atractive, spre exemplu prin menţinerea unor criterii extrem de drastice pentru examinarea solicitărilor. În aceste cazuri poate fi identificată o intenţie politică rău-voitoare.

Acesta este, spre exemplu, cazul Sloveniei, unde cele mai multe dintre cereri, care în Italia ar fi acceptate uşor, sunt respinse. Sunt respinse foarte multe solicitări depuse de sirieni, irakieni, afgani, naţionalităţi care în Italia au recunoaşteri de 100%. Este o strategie pentru a nu fi destinaţii atractive, metoda fiind folosită pe multe fronturi: sunt respinse cererile, primirea se face în centre de cazare închise şi izolate, sunt puţine programe de integrare şi se aplică şi criteriul “zonei sigure” – localităţi din ţara de origine în care se afirmă că solicitantul de azil ar fi putut găsi adăpost – creându-se astfel pretexte pentru respingerea cererilor. Un criteriu, acesta din urmă, care în Italia, în mod meritoriu, nu este aplicat. Acest concept juridic, care era facultativ în disciplina prevăzută în directivele europene, nu a fost acceptat în Italia, astfel că o ţară este evaluată în ansamblu şi nu se respinge cererea de azil cu scuza zonei sigure.

Şi totuşi se vorbeşte de un sistem comun de azil...

În prezent, suntem departe de un sistem comun de azil pentru că de fapt nu l-am vrut niciodată. Au prevalat egoismele naţionale, care au luat şi direcţii opuse.

Comisia Europeană se ocupă de această temă, dar politicile naţionale nu atât de mult. Dacă nu ar fi fost aşa, am avea un sistem de azil armonizat şi am fi fost în măsură să facem paşi înainte pe care nu i-am făcut, începând cu cea mai evidentă deficienţă, care este Regulamentul Dublin, ultimul element care închide cercul sistemului european de azil eşuat. Este vorba de un sistem în care solicitantul de azil nu intră în Uniunea Europeană, ci într-o anumită ţară şi intră – evident – unde poate, fiind în situaţia de fugă. Potrivit Regulamentului Dublin, în acea ţară trebuie examinată cererea de azil.

Spre deosebire de directive, Regulamentul Dublin este inevitabil...

Să începem cu concluzia: Regulamentul Dublin este, în momentul de faţă, principalul obstacol în calea unui sistem unic de azil. Cum poate exista un sistem unic de azil cu un mecanism în care competenţa examinării cererii este stabilită pe baza unui criteriu aleatoriu, geografic, legat de sosirea persoanelor?

Regulamentul Dublin nu a construit un sistem de azil, ci mai multe sisteme naţionale. Dacă s-ar fi luat în considerare de la început că persoanele ajung în Uniunea Europeană şi ar fi existat un mecanism de redistribuire, acest lucru ar fi avut ca efect că Letonia ar fi primit o cotă parte a refugiaţilor, chiar dacă toţi ar fi debarcat în Sicilia, prin urmare această ţară ar fi fost interesată mai puţin de sabotarea integrării sistemului şi de respingerea cererilor, pentru că la final ar fi primit acelaşi număr de imigranţi prin cota stabilită. În schimb, ar fi trebuit să se organizeze pentru gestionarea situaţiei.

În schimb, acum, discursul este că persoanele intră într-o anumită ţară şi că este problema acelei ţări. Ceilalţi se spală pe mâini.

Prin urmare, de ce ţările refuză cotele? Pentru că aceste cote, pornind de la principiul că locul intrării este irelevant, comportă o asumare a responsabilităţii de către toţi: distribuirea imigranţilor se face pe baza unor criterii cu care s-ar putea să nu fie de acord, care nu pot fi negociate, care ar fi obiective: populaţia, PIB-ul, numărul refugiaţilor prezenţi deja, numărul relocărilor... Modificarea Regulamentului Dublin este cheia principală pentru schimbarea acestui sistem. Mai întâi trebuie acceptat conceptul că refugiaţii vin în toate ţările şi în acest mod începem să vorbim de armonizarea şi standardizarea sistemului.

O ţară precum Ungaria ar avea interesul introducerii cotelor, dat fiind că se confruntă cu venirea a mulţi imigranţi, dar nu este aşa...

Dacă aplicăm o abordare raţională, o ţară care are frontiere externe ale Uniunii Europene şi care se află pe una dintre “rutele migraţiei” ar trebui, fără dubiu, să pledeze în sensul unei reforme care să prevadă mecanismul cotelor obligatorii. Dar nu se întâmplă întotdeauna aşa, deoarece calculele politice pot fi mai neprincipiale. Neopopulismul autoritar maghiar şi-a construit destinul politic pe imaginea unei naţiuni eroice care luptă neîncetat pentru a împiedica accesul refugiaţilor care invadează Europa şi pentru salvarea, în acest fel, a istoriei şi identităţii.

De fapt, să ne amintim ce spune permanent propaganda lui Viktor Orban: “Noi salvăm Europa de invazia musulmană”. Prin urmare, chiar dacă o abordare politică raţională şi democratică ar trebui să aducă Ungaria printre avocaţii distribuirii refugiaţilor în Europa, tocmai acest eventual rezultat constituie pentru politica ungară cea mai rea dintre soluţiile posibile, deoarece ar distruge de la rădăcină politica neopopulistă. Nu este întâmplător că Ungaria s-a opus cu indignare programului timid de relocare a imigranţilor din Italia şi din Grecia, program care fusese oferit şi Ungariei.

Acelaşi lucru ar trebui să fie valabil şi pentru Italia, care este o ţară în care imigranţii ajung iniţial?

Situaţia din Italia, chiar dacă este complicată, nu este comparabilă cu cea din Ungaria din punctul de vedere al crizei statului de drept; în acest context, ţara noastră are totuşi responsabilităţi grave: chiar dacă este una dintre cele mai importante ţări din Uniunea Europeană, Italia a menţinut până acum o politică destul de incertă – mă tem că şi ambiguă – asupra procesului de modificare a Regulamentului Dublin III. Obiectivul reformării sistemului Dublin nu a constituit niciodată un cal de bătaie al politicii italiene, nici măcar atunci când – aşa cum s-a întâmplat în 2016 şi partial în 2017 – sosirile solicitanţilor de azil în Italia s-au intensificat atât de mult încât toate forţele politice au discutat, pe întreaga scenă politică, despre nesustenabilitatea acestei situaţii pe termen mediu şi lung.

Lupta democratică pentru menţinerea sub control comun a dreptului în materie de azil şi pentru depăşirea egoismelor naţionale ale statelor individuale a fost abandonată în totalitate, fiind înlocuită cu o politică disperată care a încercat sau încearcă orice modalitate de a bloca venirea refugiaţilor în Europa. Este uşor să condamnăm gardul construit de Viktor Orban, deoarece este vorba de o brutalitate clară, în timp ce relaţiile obscure ale Italiei cu Libia şi cu alte state africane de tranzit – în special Nigerul – sunt de o brutalitate şi de o violenţă mai puţin evidente, dar ambele abordări politice răspund aceleiaşi logici neprincipiale.

Prin propriile decizii luate într-un mod aproape unanim, forţele politice palide de centru-stânga din Italia au alimentat şi, de fapt, au adoptat o abordare politică şi culturală care nu aparţine nici măcar categoriilor politice de dreapta, ci mai degrabă, cu toate efectele, forţelor de extremă-dreapta. Stânga italiană, incapabilă de ani întregi să producă o gândire politică pe tema gestionării imigraţiei la nivel internaţional, a ajuns în final să se canibalizeze, oferind un spectacol oribil. Nu este vorba de o eroare tactică şi nici măcar de o gravă eroare strategică: este ceva mult mai grav şi mai profund, cu efecte tragice pe termen lung.

Asociaţia pentru Studii Juridice pe tema Imigraţiei (ASJI), unde sunteţi vicepreşedinte, a elaborat, alături de alte entităţi, o propunere de reformare a Regulamentului Dublin. Ne puteţi prezenta elementele esenţiale?

Propunerea noastră – care a fost construită prin contribuţiile aproape tuturor principalelor organizaţii italiene care se ocupă de dreptul în materie de azil – este întemeiată pe doi piloni. Primul este reprezentat de anularea principiului anacronic care atribuie competenţa examinării cererii de azil primei ţări în care a ajuns solicitantul, înlocuindu-l cu principiul cotelor-parte, ca măsură uzuală, nu de urgenţă.

Comisia Europeană, în propunerea de reformare a Regulamentului Dublin III avansată deja în mai 2016, recunoscuse necesitatea modificării actualei situaţii, dar a făcut-o propunând aplicarea principiului cotelor pentru fiecare stat doar ca mecanism corectiv aplicat în cazul situaţiilor de criză ori atunci când statul competent în care imigrantul a intrat initial a ajuns la un rată de cereri de azil care depăşeşte cu 150% numărul stabilit teoretic ca “linie de referinţă”, un calcul efectuat pe baza nivelului PIB-ului şi numărului de locuitori. La prima vedere, propunerea Comisiei Europene ar putea părea un prim pas spre o reformă cu în sensul asumării în comun a responsabilităţilor, dar la o analiză mai atentă se observă menţinerea legăturii între competenţă şi ţara în care imigrantul a ajuns în prima etapă, o abordare eronată care a generat distorsiuni grave în sistemul european de azil.

După o dezbatere profundă şi după polemici care l-au uimit chiar şi pe subsemnatul (şi care evidenţiază că încă sunt posibile procese de înnoire a gândirii politice în Europa), Comisia pentru Libertăţi civile, Justiţie şi Afaceri interne (LIBE) din Parlamentul European (şi ulterior, plenul, în primă lectură) a aprobat un curajos proiect de reformă care le-ar impune, în schimb, statelor principiul distribuirii imigranţilor pe baza cotelor fixate.

Al doilea pilon al propunerii este chiar mai inovator, dat fiind că reprezintă o abordare pe care Comisia Europeană a refuzat-o mereu cu tenacitate: introducerea prevederii că “legăturile semnificative” ale solicitantului de azil cu o anumită ţară din Uniunea Europeană ar constitui din toate punctele de vedere criterii pe baza cărora se stabileşte competenţa examinării cererii. Conform noii propuneri, ar avea relevanţă atât legăturile de tip familial, cât şi deplasările precedente al solicitantului de protecţie în una din ţările din sistemul Dublin pentru studii, formare profesională ori muncă.

Cele două principii prezentate mai sus nu sunt separabile între ele, ci sunt parte a aceleiaşi propuneri juridice care are rolul găsirii unui echilibru între atribuirea competenţei de examinare a cererii de protecţie pe baza principiului alocării / distribuirii obligatorii în statele membre şi planul de migrare al solicitantului, recunoscându-se relevanţa existenţei legăturilor semnificative.

De unul singur, principiul distribuirii imigranţilor în ţările membre pe baza cotelor, dacă rămâne “orb”, nu poate de fapt să producă prin sine o reformă reală, deoarece riscă să fie afectat de un număr incontrolabil al deplasărilor solicitanţilor de azil care, este de înţeles, vor continua să încerce să ajungă şi să rămână în ţara în care au o legătură puternică. În general, reuşind, cu excepţia situaţiei în care s-ar decide să se plătească preţul, foarte mare în termeni economici şi democratici, transformării Europei într-un fel de închisoare uriaşă prin folosirea unor forme pentru detenţie administrativă de aplicat împotriva a sute de mii de persoane.

Astfel, propunerea la care aţi contribuit a fost primită favorabil şi votată de Parlamentul European?

Cum spuneam, Comisia LIBE, la jumătatea lunii octombrie 2017, cu o majoritate clară a mai multor grupuri politice, a votat textul propus de raportor, eurodeputata suedeză C. Wikstrom, dar modificat profund comparativ cu primele versiuni datorită, în special, eforturilor nesfârşite ale eurodeputatei italiene Elly Schlein. Imediat după votul Comisiei LIBE, un grup mare de eurodeputaţi – provenind în principal din ţările aşa-numitului Grup Vişegrad – probabil impulsionaţi de guvernele statelor respective – au încercat să blocheze reforma, introducând textul în sesiunea plenară de la Strasbourg, procedură care nu este necesară în etapa care precedă confruntarea cu Consiliul UE. Totuşi, reforma a rezistat şi, prin aprobarea în plen, în loc de a fi abandonată, a fost consolidată, în pofida intenţiilor celor care încercaseră această lovitură.

Confruntarea între Consiliul UE, Comisia Europeană şi Parlamentul European pentru ajungerea la un compromis a fost în fapt suspendată imediat după lansarea procedurii, în principal din cauza profundelor divergenţe anterioare, amplificate prin faptul că textul reformei elaborat de Parlamentul European a surprins atât Comisia Europeană, cât şi Consiliul UE prin abordarea inovatoare. Nu se întrevăd evoluţii înainte de încheierea actualului semestru al preşedinţiei bulgare a Consiliului UE (iunie 2018) şi de începerea preşedinţiei austriece. A doua jumătate a anului 2018 probabil va fi momentul decisiv. În acest context, este şocantă tăcerea de pe scena politică italiană, absentă şi nepregătită să gândească pe temele majore, de perspectivă pentru viaţa Europei şi a însăşi ţării noastre, existând chiar riscul autoprovocării de traume.

În acest caz, ce se va întâmpla cu reformele?

Pentru definitivarea procesului de reforme, este necesar să se ajungă la codecizie între Consiliul UE şi Parlamentul European. În momentul de faţă, nu pot face previziuni raţionale; pot spune doar că actualul cadru politic european, din ce în ce mai afectat de rezultatul alegerilor din Italia şi de noua victorie a lui Viktor Orban în Ungaria, generează o doză de pesimism de înţeles în legătură cu posibilitatea impunerii textului votat de Parlamentul European. Văd mai probabil un compromis în sensul deprecierii proiectului, care ar afecta părţile semnificative ale reformei, precum prevederea existenţei legăturilor semnificative.

Ţări în care ajung iniţial imigranţii, precum Italia, Grecia, Spania, Ungaria, ar trebui să aibă interesul de a impulsiona...

Da, teoretic, dar aşa cum am explicat anterior referitor la Ungaria, raţiunile politice interne ale diverselor ţări pot produce efecte opuse.

Prin urmare, este vorba de o problemă care ajunge în centrul viziunii asupra Europei, între cei care văd o integrare mai mare şi susţinătorii menţinerii suveranităţilor naţionale...

Chiar aşa este. Reformarea Regulamentului Dublin este percepută în mod constant de societatea civilă ca fiind o temă tehnică şi monotonă, care trebuie să le fie lăsată birocraţilor, neînţelegându-se amploarea sa politică. Criza Europei de astăzi, înţeleasă ca spaţiu al liberei circulaţii, nu este “criza Schengen”, cum se citeşte în presă, ci este “criza Dublin”. Opinia publică, organismele de informare – nu doar cele italiene – şi chiar mediile academice nu reuşesc să înţeleagă că alegerea în funcţie de care trebuie realizată reformarea Regulamentului Dublin III nu vizează doar dreptul în materie de azil, ci şi modul de organizare a Uniunii Europene.

Cum poate fi convinsă opinia publică? Care este viitorul acestor reforme?

Trebuie să depăşim abordarea prea tehnică specifică în comunicările pe aceste teme astfel încât să evidenţiem dimensiunea sa politică şi culturală cu obiectivul creării unei mişcări vaste de opinii în toate ţările Europei prin care să fie apărat rezultatul obţinut în Parlamentul European, şi chiar să îmbunătăţim textul. Fiind conştienţi că în joc nu este doar dreptul în materie de azil, ci şi involuţia Europei în ansamblul său.

Tradus din italiană de Mihai Draghici

This article is published in association with Parlamentului European.

Acest material publicistic a fost produs în cadrul proiectului Parlamentul Drepturilor, cofinanţat de Uniunea Europeană. Osservatorio Balcani e Caucaso Transeuropa îşi asumă responsabilitatea pentru conţinut, fără a reflecta în niciun fel poziţia Uniunii Europene.

Factual or translation error? Tell us.